经济聚焦：这张市场准入负面清单不一般

　　这场市场准入管理模式的重大改革究竟意味着什么？《清单（2018年版）》中禁止和许可类事项，比试点版缩减了约54%，其重要调整主要是什么？为此，本报记者独家专访了国家发展改革委负责同志。

　　清单以外，市场主体皆可依法进入，各级政府均不再审批

　　记者：受传统计划经济的影响，我们原来是用正面清单的理念来管理投资，尽管近些年来“放管服”改革取得了显著的成果，但是在市场准入、审批许可等方面，各种“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”等不合理限制还未完全消除。那么现在，我们管理理念和方式从正面清单转向负面清单，这里面的重大意义何在？会给中国市场带来怎样的新机遇？

　　国家发展改革委负责同志：负面清单是国际上广泛采用的外资准入管理方式，我国将其引入国内经济治理，是一项重大的制度创新。

　　全面实施市场准入负面清单制度，旨在推动政府职能深刻转变，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这是一场重塑政府和市场关系、刀刃向内的政府自身革命，也是近年来实现经济稳中向好的关键一招。相比正面清单规定“可以做什么”，负面清单是一种更为开放、更加包容、更为透明的市场准入管理模式。主要有四个方面的重大意义：

　　一是有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。全面实施市场准入负面清单制度，意味着我国在市场准入领域确立了统一公平的规则体系，真正实现了“非禁即入”。全面实施市场准入负面清单制度，厘清了市场和政府在市场准入环节发挥作用的边界，将会加快推动形成各类市场主体公开公平公正参与竞争的市场环境，不断完善统一开放、竞争有序的现代市场体系，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供制度性保障。

　　二是有利于激发市场主体活力。市场准入负面清单制度全面实施后，无论是国企、民企还是混合所有制企业，无论是内资还是外资，无论是大企业，还是中小企业，都一视同仁，享有同等的市场准入条件待遇，实现“规则平等、权利平等、机会平等”。这将进一步规范各级政府在市场准入环节的管理权限和措施，有利于打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒，将“剩余决定权”和“自主权”赋予市场主体，实现“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”。

　　三是有利于政府加强事中事后监管。全面实施市场准入负面清单制度，要求政府从“重事前审批”转变为“加强事中事后监管”，将监管关口后移，把更多监管资源投向加强对市场主体投资经营行为的事中事后监管。

　　四是有利于推进其他相关方面的改革。全面实施市场准入负面清单制度，有利于明确政府发挥作用的职责边界，强化政府在战略、规划、政策、标准等制定和实施方面的功能。同时，将进一步推动与市场准入负面清单相关的审批体制、投资体制、监管机制、社会信用体系和激励惩戒机制的改革，进一步完善与市场准入制度相关的法律、法规，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　清单共列禁止和许可类事项151项，比试点版减少177项

　　记者：大众最关心的还是负面清单都包含了哪些内容。在我国，“禁止准入”的领域又是哪些？

　　国家发展改革委负责同志：这次发布的《清单（2018年版）》。主要包括清单说明、清单主体和附件三部分。

　　清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类，其中禁止准入类4项、许可准入类147项，一共有151个事项、581条具体管理措施，与《清单（试点版）》相比，事项减少了177项，具体管理措施减少了288条。

　　禁止准入类事项包括4个事项。第一项是法律法规明确设立的与市场准入相关的禁止性规定，第二项是《产业结构调整指导目录》中禁止投资和禁止新建的项目。第三项“禁止违规开展金融相关经营活动”和第四项“禁止违规开展互联网相关经营活动”，是针对当前金融领域、互联网领域新技术、新产品、新业态、新商业模式层出不穷的形势，为防范出现重大风险，在会同相关行业主管部门梳理现行管理措施基础上提出，并报国务院批准后列入的事项。对于禁止类事项，市场主体不得进入，行政机关不予审批。

　　许可准入类事项共147项，涉及国民经济行业20个分类中的18个行业128个事项；《政府核准的投资项目目录》事项10项；《互联网市场准入禁止许可目录》事项6项；信用惩戒等其他事项3项。从行业分类看，9个行业超过了10个事项。这些许可准入类事项，由市场主体提出申请，行政机关依法依规作出是否予以准入的决定，或由市场主体依照政府规定的准入条件和准入方式合规进入。

　　记者：与《清单（试点版）》相比，《清单（2018年版）》最终规范和缩减了多少项目？

　　国家发展改革委负责同志：《清单（2018年版）》是在《清单（试点版）》基础上修订形成的，基本延续了《清单（试点版）》的框架结构和主要内容，保证了清单的稳定性和连续性。

　　此次修订从是否符合清单定位要求、是否合法有效、表述是否准确等方面对清单事项和管理措施进行逐条评估，并作进一步优化整合。做到该减的坚决减，该留的科学留，该增的合理增。

　　经上述几个方面调整，《清单（2018年版）》共列禁止和许可类事项151项，总体上比《清单（试点版）》原有的328项减少了177项，压减幅度达54%。

　　行业性、领域性、区域性市场准入管理措施纳入清单

　　记者：既然我们是要构建全国统一的大市场，为什么还要在清单内设有“地方性许可措施”，给地方留一个“自由裁量权”的口子？

　　国家发展改革委负责同志：考虑到我国地区发展差异大，资源要素禀赋、主体功能定位等方面也有很大不同，为增强市场准入负面清单的操作性、针对性，允许省级人民政府在全国统一的市场准入负面清单基础上，根据本地区资源要素禀赋、主体功能定位、产业比较优势、生态环境影响等因素，提出调整市场准入负面清单的建议，报国务院批准后实施。

　　为此，在清单中增设“地方性许可措施”栏目，将少量全国性管理措施未涵盖、符合清单定位且设立依据合法有效的地方性市场准入管理措施（共33条），列入《清单（2018年版）》的“地方性许可措施”栏目，进一步提升清单的完备性。例如，各地对承储地方储备粮油的市场主体都有资格认定的规定；上海设立了酒类专卖业务许可；云南设立了生产性废旧金属收购业务许可等。

　　记者：那么市场准入负面清单与外商投资负面清单又是什么关系？

　　国家发展改革委负责同志：当前，我国对外资采取的是准入前国民待遇加负面清单的管理模式。2018年6月，国家发展改革委、商务部对外发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》。两个清单各有定位、功能不同。外商投资负面清单仅针对境外投资者，属于外商投资管理范畴。市场准入负面清单是适用于境内外投资者的一致性管理措施，是对各类市场主体市场准入管理的统一要求，属于国民待遇的一部分。外商投资准入负面清单之外的领域，按照内外资一致原则实施管理。

　　记者：我们强调“一张清单全覆盖”，现行的《产业结构调整指导目录》与《政府核准的投资项目目录》还有效吗？清单与现行的这些产业政策、投资政策是什么关系？会不会造成新的“政出多门”“文件打架”，乃至部门间审批的新一轮推诿扯皮？

　　国家发展改革委负责同志：《清单（2018年版）》将我国产业政策、投资政策及其他相关制度中市场准入类的管理措施直接衔接纳入，确保“全国一张单”的权威性与统一性，有助于各方面政策协调统筹，也使清单更加方便易用。主要包括三个方面。

　　一是《产业结构调整指导目录》。按照国家产业政策，《产业结构调整指导目录》中的“淘汰类项目”禁止投资、“限制类项目”禁止新建，这属于禁止准入的范畴。《清单（2018年版）》在将现行《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》中的“淘汰类项目”和“限制类项目”直接纳入的同时，还作出了7处修订调整。

　　二是《政府核准的投资项目目录》。将《政府核准的投资项目目录（2016年本）》中，与清单相关的10个事项直接纳入《清单（2018年版）》许可类。

　　三是《互联网行业市场准入禁止许可目录》。该目录是按照《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发［2015］40号）要求制定的，纳入《清单（2018年版）》统一公布。近年来，我国在互联网技术、产业、应用以及跨界融合等方面成就显著，但新业态发展过程中，也面临着不少体制机制障碍。我们相信，对互联网领域采用负面清单模式管理，有利于构建开放包容环境，将有效激发市场主体活力，促进互联网行业健康蓬勃发展。