庆祝改革开放40周年|民行检察30年:改革在路上 监督进行时

　　在我国改革开放的大背景下,民事行政检察的监督领域不断扩展、监督方式不断丰富、监督原则不断细化、监督重点不断调整、监督程序不断规范、监督格局不断做大。

　　以1988年最高人民检察院民事行政检察厅设立为标志,我国民事行政检察工作迄今已三十而立。习近平总书记深刻指出:“一切向前走,都不能忘记走过的路;走得再远、走到再光辉的未来,也不能忘记走过的过去。”回顾民行检察的三十年,绝不能离开国家改革开放的四十年。每年全国人大会议上的《最高人民检察院工作报告》(下称《报告》)是对全国检察工作最权威的总结回顾与开篇布局,梳理解读三十年的《报告》文本,可以一叶知秋更好感知这场人类历史上最为伟大的“三千年未有之变革”留给中国特色社会主义民事行政检察制度的发展契机和时代烙印,也可以一脉相承更好把握民事、行政、公益检察事业的改革大势和未来之路。

　　一、监督领域不断扩展

　　始终以服务经济社会改革开放发展为目标主线,着力筑牢民事行政审判领域的最后一道防线。上个世纪80年代随着改革开放大潮的启动,私营经济开始出现并逐步壮大。1987年,全国城镇个体工商户等各行业从业人员已经达到569万人,大批民营企业蓬勃兴起,随之而来的民事经济纠纷也快速增长,1981和1982两年全国法院审判民事案件约140万件。于是,对民事、行政诉讼进行监督也被提上立法日程,我国1982年民事诉讼法(试行)规定检察机关有权对民事审判活动进行法律监督。1988年,全国法院审结民事案件约120万件,比上年增长约20万件。民商事纠纷如潮而至,审判监督呼之欲出。正是在这个大背景下,为了“完善检察机关的法律监督职能”“为人民群众全面行使当家作主的权利提供法律保证”,民事行政检察业务开始在少数基层检察院试点启航(1989年)

　　(括号内所标年份指引文内容源于该年度《报告》,下同),1990年全国民事、行政诉讼法律监督工作正式起步。在改革开放的总设计师邓小平同志发表南巡讲话的1992年,各级检察机关大力培训民行检察干部,克服困难,初步开展了民事审判和行政诉讼的法律监督工作。1994年《报告》首次强调“加强民事审判和行政诉讼活动的法律监督”,并且首次公布了民事、经济和行政抗诉案件的数量和立案侦查徇私舞弊、索贿受贿的审判人员的数量。

　　“为适应社会主义市场经济对法律调整的迫切需要,依法保护国家、公民和法人合法权益,检察机关积极开展民事行政检察工作”(1998年)。为了助力打好国有企业改革攻坚战,解决好兼并破产企业和分流下岗职工中的法律问题,要求“认真履行法律监督职责,努力为改革开放和经济建设创造良好的法治环境……把强化诉讼监督、维护司法公正摆到更加突出的位置”(1999年),“各级检察机关认真审查当事人申诉,注重对判决、裁定严重侵害国家利益、社会公共利益和当事人合法权益的案件,以及因枉法裁判导致司法不公的案件进行监督”(2002年),重点监督严重侵害国家利益或社会公共利益、侵害农民工、下岗职工利益的案件(2003年、2004年)。

　　改革就是改利益、“动奶酪”,随着改革的推进,改革中的深层次矛盾也日益突显,特别是进入新世纪以来,改革进入深水区,对民事行政检察服务大局、化解矛盾、平等保护等提出了更高的要求。1997年《报告》首次强调做好民事行政申诉人的息诉工作;2004年《报告》要求“综合运用检察职能,为党和国家工作大局服务,为完善社会主义市场经济体制创造良好的法治环境”,“紧紧围绕改革发展稳定大局,全面履行法律监督职能……在对刑事诉讼、民事审判和行政诉讼的法律监督中,重点纠正群众反映强烈的执法不严和司法不公问题,维护司法公正。继续做好集中处理涉法上访工作,建立健全工作机制,依法及时解决群众的合理诉求”(2005年);“更加注重服务经济发展……加强对民事审判、行政诉讼的法律监督,平等保护各类市场主体的合法权益,促进各种所有制经济共同发展”(2008年);“更加关注和保障民生……强化对涉及劳动争议、保险纠纷、补贴救助等民事审判和行政诉讼活动的法律监督”(2009年)。

　　2008年的金融危机给民营企业的生存与发展带来了极大的困难,为了帮企解困,创造良好的营商环境,2010年《报告》则首次要求“着力保障企业正常经营发展”,“从有利于维护企业正常生产经营、有利于维护企业职工利益、有利于维护经济社会秩序稳定出发,依法妥善处理涉及企业特别是中小企业的案件,平等保护各类市场主体和中外当事人的合法权益”。

　　进入新时代,民事行政检察服务经济社会发展的目标更加呈现具体化。2013年《报告》强调“积极推进法治中国建设……全面加强对侦查、审判、执行等活动的法律监督”“加强和规范民事行政检察工作,重点监督纠正裁判不公、虚假诉讼、民事调解损害国家利益和社会公共利益、违法执行等问题……自觉接受公安机关、人民法院在诉讼中的制约,保障律师依法执业,共同维护司法公正和法律权威,努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”(2014年);“努力为经济高质量发展和打好"三大攻坚战"提供法治保障。围绕保障经济高质量发展,服务保障供给侧结构性改革,平等保护各种所有制经济产权,保护科技创新和成(002001,股吧)果转化。依法甄别纠正产权纠纷申诉案件……强化对土地承包、土地流转、农房租赁、集体产权改革等领域民事行政诉讼的法律监督,保障乡村振兴战略实施”(2018年)。

　　注重监督审判人员违法行为和查办审判人员贪赃枉法犯罪,作为对民事行政检察职能的延伸和保障。随着民事行政诉讼监督工作的深入,检察机关开始深挖民事行政错误裁判背后的深层原因,使监督治标更治本。自1994年《报告》首次提到“突出查办了在民事、行政审判中因审判人员徇私舞弊、索贿受贿而导致错误裁判的案件……通过对判决、裁定明显不公案件的审查,发现并立案侦查徇私舞弊、索贿受贿的审判人员44人”。1995、1996、1997年立案侦查审判人员在民事和行政案件审判活动中徇私舞弊、索贿受贿案分别为65件76、183人、237件264人。该三年的《报告》还分别引述了审判人员枉法犯罪的三起案例,体现了社会各界对审判人员枉法犯罪的高度关注和检察机关的积极回应。针对查办司法腐败案件连年的大幅增长,“把执法监督同查办执法犯法、贪赃枉法的犯罪案件结合起来,维护司法公正和法律尊严”(1998年)。

　　积极适应法治新需求,拓宽纳入监督范围的诉讼过程。一是探索实施对执行活动的监督,从2009年首次报告“探索开展对民事执行活动的监督”,经过2011年至2013年“积极推进相关司法改革,稳妥开展对民事执行活动的法律监督试点工作”,2014、2015年分别报告“对民事执行活动中的违法情形提出检察建议”数量为41069、33107件。在监督实践基础上“完善监督范围和程序”(2016年),“与最高人民法院共同出台民事执行活动法律监督规定,共同推动依法执行和规范监督;联合开展执行案款集中清理,促进解决执行款物管理混乱等问题”(2017年)。二是对审判程序违法的监督。因2012年修改后民诉法赋予了检察机关对审判程序违法行为的监督职能,“全面履行对诉讼活动的监督职能”成为民事、行政诉讼监督的题中之义。2014年首次报告对审判中的违法情形提出检察建议18398件,五年对审判程序中的违法情形提出检察建议8.3万件(2018年)。三是加强对“虚假诉讼”的监督。因2008年金融危机出现逃废、转嫁银行债务等虚假诉讼,2009年首次报告“依法加强对损害国家利益、公共利益、案外人利益的虚假诉讼的法律监督”。针对资金链中断、非法集资案件多发导致民间借贷、破产等领域为获取非法利益而虚构事实打“假官司”的问题,又“加强对民事虚假诉讼的监督……组织开展专项监督,重点监督中介服务机构"居间造假"和涉案人员众多的"规模性造假",对1401件虚假诉讼向人民法院提出抗诉或再审检察建议,查办涉嫌滥用职权、受贿的司法人员63人”(2016年);“针对民间借贷、企业破产、房屋买卖、驰名商标认定等领域,为谋取不正当利益打"假官司"问题,开展虚假诉讼专项监督,重点监督"规模性造假"和中介服务机构"居间造假"”(2018年)。三是积极探索“行政检察”。在推进依法治国方略、推进法治政府建设的大背景下,各地检察机关一直以行政诉讼监督为主要内容开展行政检察工作,同时也积极开展行政执法检察监督的探索,取得了丰硕的成果,体现在案件数量较多、建议采纳情况较好。党的十八届四中全会明确提出了对涉及公民人身财产权益的行政强制措施加强检察监督、检察机关在履行职责中发现的行政违法行为应督促纠正等行政检察改革举措,2017年《报告》首次专门提出“行政检察监督”,“积极探索行政检察监督,维护司法公正、促进依法行政”。2018年《报告》进一步强调“推动刑事、民事、行政检察工作全面发展”。

　　二、监督方式不断丰富

　　以抗诉作为强化民事行政检察监督方式体系的主要构成。1992年《报告》首提“抗诉”一词,“立案审查公民、法人和其他组织不服人民法院已生效判决、裁定的民事、经济纠纷、行政案件申诉530件,对确有错误的判决、裁定依法提出了抗诉,开始显示了法律监督在保障民事、行政法律正确实施中的作用”(1992年)。自此抗诉成为检察机关法律监督保障民事、行政法律正确实施的主要方式。1994年首次报告“抗诉”案件数量为310件,逐年增长几乎成井喷式,2001年为16944件,八年之内增长了50多倍。从2001年达到峰值后,直至2012年都维持在年均10000件抗诉案件左右,之后逐年下降,2017年报告抗诉3282件,渐趋稳定。抗诉案件数量增减的原因是诸多因素造成的,既是检察监督促进公正司法的效果体现,也是多元监督方式如再审检察建议分担抗诉监督压力的成果显现。在注重扩大数量规模的基础上关注办案质量,2002年报告改判案件数量,“依法提出抗诉16488件,法院已审结10145件,其中改判5377件,撤销原判发回重审900件”。

　　以检察建议作为民事行政检察监督方式的重要载体。检察建议相对抗诉而言是一种柔性监督,相对灵活,根据具体内容和用途不同,早期《报告》中在民事行政检察还使用过“改判建议”“纠正意见”等表述,譬如“向人民法院提出改判建议1477件”(1995年),“向法院提出纠正意见1783件”(1997年)。“(五年)向法院提出检察建议8082件”(1998年)。自2004年《报告》开始出现“再审检察建议”的表述。基于检察建议的特点,在民事行政检察的发展实践中不断在更广泛的领域中得到运用,2012年修改后民诉法赋予了检察机关对审判程序违法情形的监督职能,自2014年报告起,广泛用于“审判中的违法情形”“民事执行活动中的违法情形”等方面的监督。“对审判中的违法情形提出检察建议18398件,对民事执行活动中的违法情形提出检察建议41069件”(2014年)。2018年最高人民检察院还就公告送达的司法管理问题向最高人民法院发出了检察建议。

　　以督促和支持其他主体提起诉讼作为民事行政检察监督方式的有效补充。随着社会不断发展,检察机关积极探索通过督促和支持其他主体提起诉讼的方式履行法律监督职责。2008年首次报告“一些地方检察院开展了对涉及公益案件的支持起诉、督促起诉工作”。在历年报告中,督促起诉和支持起诉经常会同时出现,但“督促起诉”以职责负担为前提,其对象是负责国有资产监管职责的部门或单位,“对造成国有资产严重流失等涉及公共利益的民事案件,通过检察建议督促有关单位及时提起诉讼”(2009年)。“支持起诉”的对象则没有职责方面的限制,一般往往是诉讼中的弱势一方。“对19021件侵害国家和社会公共利益、侵害困难群体合法权益的民事案件,支持受害单位和个人起诉”(2014年)。

　　以检察机关提起公益诉讼作为民事行政检察监督方式的重大创新。随着我国经济社会的发展,对公共利益的保护成为人民群众关注的热点问题,自上个世纪90年代起,一些地方检察机关基于法律监督机关的宪法定位,探索通过检察机关直接提起诉讼保护公益的方式,弥补我国公益保护制度的不足,更好保护国家利益和社会公共利益。1997年,河南省方城县检察院以原告身份起诉该县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失案,是我国改革开放以来由检察机关提起的第一起公益诉讼案。此后,湖南、浙江、山东等地检察机关也相继成功办理了国有财产、环境保护等领域的公益诉讼案件。2008年首次报告“涉及公益案件的支持起诉、督促起诉工作”,成为公益诉讼制度的雏形。随着2014年10月党的十八届四中全会正式提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,在不到三年的时间内,检察公益诉讼经历了顶层设计、法律授权、试点先行、立法保障、全面推进的五个阶段,公益诉讼工作不断引向深入。“探索检察机关提起公益诉讼”“扎实推进检察机关提起公益诉讼试点”(2016年)。“深入推进检察机关提起公益诉讼试点”“深化检察机关提起公益诉讼试点,推动完善立法”(2017年)。“检察机关提起公益诉讼制度改革取得重大进展”“全面推进检察机关提起公益诉讼工作,坚决维护国家利益和社会公共利益”(2018年)。

　　三、监督原则不断细化

　　一是在总体工作上,要积极稳妥、依法居中。民事行政检察工作与经济社会联系紧密,既要积极回应社会生活,又要注意社会反响,实践中尤其是工作初期需要坚持积极稳妥的原则。“根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定,各级检察机关本着"积极、认真、稳妥"的原则,大力培训干部,克服困难,初步开展了民事审判和行政诉讼的法律监督工作”(1993年)。随着对民事行政检察工作规律的把握不断深入,监督原则也更加明确。2010年最高人民检察院召开全国第二次民事行政检察工作会议,曹建明检察长在讲话中强调了民事行政检察是对公权力的监督。“强化民事审判和行政诉讼监督。制定实施《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》,坚持依法监督、居中监督等原则”(2011年)。

　　二是抗诉与息诉并重的原则。抗诉与息诉都是民事行政检察监督工作的重要内容,检察机关一方面要满足民众对司法公正的需求,一方面也要支持法院依法行使审判权以维护司法权威。随着社会不断发展,人们的权利保障意识不断增强,进入诉讼程序的当事人对自身权利的主张更为强烈,在申诉主张不能得到支持的情况下更需要做好息诉工作,这也是检察机关维护国家法制权威的重要体现。自1997年报告首次提出“息诉”工作,此后多年都进行强调并作为维护司法权威的重要方式。随着申诉案件量不断上涨和息诉压力不断加大,2011、2012、2013、2014年每年报告“坚持抗诉与息诉并重”,分别对认为裁判正确的44021、30592、143650(共五年)、22305件申诉,耐心做好当事人的服判息诉工作。将息诉工作的重要性放到新的高度。随着人民群众法律素质的不断提升,需要检察机关在监督工作中进一步加强对法律适用方面的解释和说明,增强说理的针对性和可接受性,才能更好实现息诉效果,2014年报告强调通过“释法说理”做好息诉工作。

　　三是对经济领域的各类市场主体坚持“平等保护”原则。市场经济条件下,强调各类主体的平等性,民事行政检察工作涉及广泛的市场主体的切身利益,必须平等保护。从2004年报告首次提出“平等保护各类市场主体的合法权益”,到2018年报告“平等保护各种所有制经济产权”,对平等保护的对象和途径的认识更加明确。

　　四是对社会领域的各类特殊群体“加强保护”。在市场经济条件和社会转型背景下,各类传统的或新生的弱势群体由于在竞争中处于不利地位或受改革因素影响,需要对其加强保护,才能充分彰显社会主义制度的优越性。2004年首次报告“农民工”群体的合法权益司法救济工作;“加强对人权的司法保护,坚决打击侵犯人权的犯罪,依法维护军人军属、归侨侨眷的合法权益,维护农民工、妇女、儿童和残疾人的合法权益,维护诉讼参与人的合法权益”(2007年);“依法维护军人军属、归侨侨眷的合法权益,加强对妇女、儿童、残疾人、农民工、下岗职工权益的司法保护”(2009年)。2018年报告“2017年12月部署农民工讨薪问题专项监督”,对农民工群体保护的领域更加具体、措施的针对性更强。“至春节前,检察机关共支持5566名农民工提起诉讼,帮助追回劳动报酬4605万余元;同时向有关部门发出检察建议370份,督促依法履行职责,帮助2万余名农民工追索被拖欠的劳动报酬3.4亿元。”

　　四、监督重点不断调整

　　随着改革开放的深入,社会矛盾不断发生的变化通过诉讼案件反映到民事行政检察工作领域,十分需要根据形势变化调整监督重点,才能让有限的法律监督资源更好地服务于社会发展和改革需要。多年报告中用了“重点监督”“重点抓了”“突出抓了”“重点加强”“注重”“强化”“加强了”等表述对监督重点予以突出。譬如从1994年到1998年五年,“重点抓了对确有错误的民事、经济和行政判决、裁定的抗诉工作,突出查办了在民事、行政审判中因审判人员徇私舞弊、索贿受贿而导致错误裁判的案件”。2000年以来,突出了重点监督领域,且在监督方式上,不再仅限于“抗诉工作”,体现了监督方式的多元化。“对损害国家利益和公共利益以及因司法腐败问题导致的错误裁判,要作为监督重点,依法抗诉”(2000年)。2003年的报告增加了因“地方保护主义”导致的错判——“重点监督严重侵害国家利益或社会公共利益、因地方保护主义造成错判、审判人员枉法裁判以及裁判明显不公的案件”(2003年)。2004年、2005年、2008年三年《报告》都增加了“重点监督严重侵害社会公益的案件,因贪赃枉法、徇私舞弊导致裁判不公的案件,侵害农民工、下岗职工利益的案件”(2004年),体现了对农民工、下岗职工群体的特殊关注,回应了社会关注。

　　此外,2005年《报告》还增加了“严重违反法定程序”的案件,体现了对程序违法的重视。2009年以来,监督重点更加聚焦具体问题和环节,如2009年的“劳动争议、保险纠纷、补贴救助”、2013年的“虚假诉讼、违法调解”。“强化对涉及劳动争议、保险纠纷、补贴救助等民事审判和行政诉讼活动的法律监督”(2009年)。

　　五、监督程序不断规范

　　法治原则要求公权力的运行必须严格依照法律规定行使,检察机关作为法律监督机关必须依法监督。2000年《报告》指出民事行政检察工作存在的程序问题,包括“缺乏有效的监督办法和手段”(2002年)、“缺乏具体的程序和有效的手段”(2003年),根源也主要在于监督程序方面的法律依据规定不足。2009年、2010年两年都报告了法律监督存在“不敢监督、不善监督、监督不到位”的问题。

　　针对前述民事行政检察工作薄弱的问题,开始注重从完善办案流程、提出立法建议、制定司法解释等方面不断完善程序规范。提出“在努力做到自身公正执法的同时,不断加大监督力度,健全监督程序,增强监督实效”(2000年),“自觉接受人大监督和人民群众监督,切实解决检察机关执法中存在的突出问题,严格执行程序法,依法规范办案流程,提高办案质量”(2001年)。“针对影响民事审判和行政诉讼监督实效的问题,最高人民检察院制定了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》”“增强法律监督意识,努力探索加强民事审判和行政诉讼监督以及刑罚执行监督的有效途径和方法,积极提出完善监督程序的立法建议,加大监督力度,提高监督实效,维护法律的统一正确实施”(2002年)。“进一步强化对民事审判和行政诉讼活动的监督措施,增强监督实效。积极提出完善监督程序和监督手段的立法建议”(2003年)。“重点研究对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序,积极提出立法建议”(2005年)。“强化民事审判和行政诉讼监督。制定实施《关于加强和改进民事行政检察工作的决定》”(2011年)。“与最高人民法院共同出台文件,完善对民事审判活动与行政诉讼的法律监督工作机制,开展民事执行活动法律监督试点工作”(2012年)。“认真落实修改后民事诉讼法的新规定,制定人民检察院民事诉讼监督规则”(2014年)。

　　六、监督格局不断做大

　　随着民事行政检察工作不断发展,一些受到体制机制制约的深层次问题愈发显现。2000年首次报告把民事行政检察作为检察工作存在问题的领域,“对民事审判、行政诉讼的法律监督缺少具体的法律程序规定,操作困难,加之有的检察院领导存在畏难情绪,依法监督的勇气不足,致使监督工作没有到位”。此后,多年《报告》中将民事行政检察工作作为整体检察工作中的“薄弱”部分:“特别是民事审判和行政诉讼监督,缺乏有效的监督办法和手段,仍然是法律监督工作的薄弱环节”(2002年)。“对诉讼活动中执法不严、司法不公等问题监督力度不够,尤其是民事审判和行政诉讼监督缺乏具体的程序和有效的手段”(2003年)。“对民事审判和行政诉讼的监督”——“依然薄弱”(2004年)、“仍然薄弱”(2005年)、“相对薄弱”(2006年)。到 2008年,“对诉讼活动特别是民事审判和行政诉讼的法律监督仍然相对薄弱,一些执法、司法不公问题没有得到有效监督纠正”,2009年“仍然比较薄弱”,2010年,“对民事审判、行政诉讼的法律监督与人民群众的要求仍有差距”(2010年);2017年、2018年都报告“一些地方民事、行政、刑事执行检察工作薄弱”。年年薄弱,何时休矣?民事行政检察工作的长期“薄弱”局面,很显然与快速发展的民事行政法律监督需要不相适应,存在着深刻的体制机制根源。多年来,检察机关一直以刑事领域为主业,民事、行政领域常常被一些检察机关当作副业,这种观念直接影响实际工作的布局和开展。进入新时代,张军检察长在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上所作《关于人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告》中深刻指出:“树立全面平衡充分发展的理念。宪法赋予检察机关的法律监督职能是整个诉讼领域以及与诉讼相关领域全方位的法律监督。刑事、民事、行政以及公益诉讼检察职能要全面、平衡、充分履行。”今年7月6日,中央深改委第三次会议通过了批准最高人民检察院成立公益诉讼检察厅的决议,这为各级检察机关科学布局检察工作指明了方向,更为民事行政检察工作在新时代彻底摆脱“薄弱”、实现跨越发展奠定了坚实的理念指引。

　　“改革只有进行时、没有完成时”,通过对三十年《最高人民检察院工作报告》文本进行梳理可以看出,在我国改革开放的大背景下,民事行政检察的监督领域不断扩展、监督方式不断丰富、监督原则不断细化、监督重点不断调整、监督程序不断规范、监督格局不断做大,改革开放的伟大事业既体现了民事行政检察事业发展的历史逻辑和前景趋势,也永远是中国特色社会主义民事行政检察制度发展成为世界上最有力司法制度的强大动力。